重庆市受地形和气候影响，暴雨强度高、范围广、历时短、量级大，年平均降雨量为1000毫米-1400毫米，高强度降水一般集中在1天-2天甚至几个小时。水系发达，河流稠密，桥梁众多，长江、嘉陵江、乌江、涪江、渠江等多条江河过境，仅长江、嘉陵江重庆境内就有已通行跨江大型公路、铁路桥47座，其中主城区22座，800多座城镇沿江河而建。上游川西峨嵋山、川西北鹿头山和川东大巴山三大暴雨区的大面积暴雨形成地表径流，顺江而下，造成金沙江、岷江、嘉陵江、沱江以及乌江等干支流洪水猛涨，经常形成过境洪峰。过境洪峰由上游多江河汇流而成，具有发生突然、来势凶猛、水位高、历时长、流量大、毁损力强等特点，致使预测预警难度大、应对准备不充分、影响程度难判断，常常给沿江地区造成很大危害。比如，1981年7月16日，嘉陵江、长江重庆以上流域暴发特大洪水，嘉陵江东津沱水位达208.1米，超警戒水位9.24米，长江寸滩站水位达191.4l米，超警戒水位7. 91米，受灾人口l584万，长江上游流域困灾死亡888人。2011年9月20日，重庆嘉陵江暴发特大洪水，东津沱水位达214.35米，超警戒水位9.42米，被淹城镇20个，受灾人口23.52万。

　　2012年7月24日至26日，由于局部强降雨和上游来水，重庆出现特大过境洪峰，永川朱沱水域，洪峰水位达217.04米，超警戒水位7.04米，高位洪水在重庆市境内肆虐82个小时，长江沿线永川、江津、渝中、南岸、巴南、长寿等11个区的47个镇街、4980个商铺、21万人受到洪水直接威胁。

　　面对30年一遇的特大过境洪峰，重庆市委、市政府高度重视，时任中共中央政治局委员、国务院副总理、重庆市委书记张德江针对特大洪峰应对处置工作多次作出重要批示。国家民政部启动了国家救灾四级应急响应，民政部、水利部分别派出工作组赴重庆市指导抗灾救灾工作。市政府迅速启动《重庆市防汛抗旱应急预案》，指挥协调动员市综合应急救援总队以及驻地部队、有关企事业单位等社会力量参与应对处置工作，经过全市各级政府和社会各界的共同努力，安全转移群众21.85万人，抢救物资设备价值近百亿元，把灾害损失降低到了最低程度，实现了零事故、零死亡、全避险、无疫情，取得了抗击特大洪水的全面胜利。

　　一、主要做法

　　（一）科学研判，预先制定应对措施。

　　市政府认真研究过境洪峰的淹灭性、毁损性、漂浮物的冲击性影响等特点，结合以往应对洪涝灾害的经验教训，预先认真制定处置这次特大洪峰的六大措施：一是实施错峰调度。积极沟通联系国家防总、长江防总和四川省有关部门，将三峡水库下泄流量逐步加大至4.76万立方米／秒，以“拦、分、蓄、滞、排”等手段削峰错峰，尽量减轻长江重庆沿线城区和重要江段洪峰峰值。二是制定人员避险原则。依据《重庆市突发事件应对条例》，把在应对过境洪峰过程中坚持以人为本，尽最大力量保证人员生命安全作为第一要务。三是保护重点目标安全。在沿江码头、水坝、桥梁设置观察哨岗，防止失控船只、大型漂浮物撞击损伤，并做好特殊情况下的处置准备。四是锚固沿江船舶。在两江四岸开展拉网式排查，调运设施对沿江所有船只进行高位锚固。五是加强城市江岸值守。洪峰过境期间，严防市民靠近长江水域，防止因人员聚集过多发生意外。六是迅速恢复秩序。洪峰过境后，及时对洪峰淹没地区开展清淤、消杀工作，迅速恢复当地的生产生活秩序。

　　（二）注重预防，全力做好应对准备。

　　一是积极开展防汛应急演练。汛前及时修订《重庆市防汛抗旱应急预案》，针对洪水专门制定了预警及预警响应、应急响应等应急措施，对应对处置提出了专项要求。市政府应急办、市民政局、市港航管理局等部门和有关区县分别开展了10余次防汛应急演练。2011年6月26日，以嘉陵江洪峰过境真实场景为背景，市综合应急救援总队在水位高达l76.83米（超出汛期平均水位6.75米）的磁器口江段进行了大规模全要索的抗洪抢险应急救援实战演练。2012年3月，国家行政学院应急管理培训中心、市政府应急办等组织九龙坡区防汛抗旱指挥部成员开展应对洪涝灾害的无脚本指挥部演练，有效提升了应对过境洪峰的指挥决策和沟通协调能力。二是广泛深入地开展风险隐患排查治理。对全市的洪涝灾害点进行调查摸底，形成了全市灾害点及监测网点“一张图”。汛期来临前夕，市政府组织开展了隐患大排查、大整治工作，重点针对人员密集场所、地质灾害隐患点和长江、嘉陵江沿线的桥梁、船舶、码头等进行巡查，及日寸消除隐患。市交通、海事部门及有关区县对沿江2000余艘大小船只开展拉网式排查，减少船舶上的工作人员，对存在安全隐患的900余艘船只进行了加固处理。三是按照“抗走洪、救走灾”的要求，统筹做好资金、物资、装备、队伍等方面准备。市、区（县）两级财政配套安排9229万元专项自然灾害生活救助资金，储备帐篷1.1万顶、棉被25.3万床、彩条篷布21万平方米。市综合应急救援总队调整指挥调度计划，按预案要求进一步调整救援队伍部署，作好了24小时随时出动的准备。四是认真开展突发事件处置评估工作。对2011年嘉陵江“9·20”过境洪峰应急处置工作进行了全面评估，对评估出的预警响应不及时、应急装备不齐全、高水位系泊设施不配套等多个问题，督促各有关单位在汛期前完善到位。

（三）严密监测。及时发布全域预警。

　　一是科学开展分析会商。7月21日晚，根据气象部门通报的长江上游地区暴雨预警信息，结合重庆市的降雨情况，连夜组织市气象局、市防办、重庆海事局、长江上游水文局等有关部门单位开展分析会商，对可能出现的洪峰进行了研判，对洪峰可能影响的区域进行了预判。同时，不断加大水情监测密度，派出专业技术人员赴重点防洪江段现场测报，最终实际水位与预测水位只相差9厘米。二是及时发布预警信息。市政府办公厅、市政府应急办、市防办在7月22日连续5次下发紧急通知，提出做好抢险救灾工作要求。7月23日3时47分，市政府依据《重庆市防汛抗旱应急预案》关于“长江、嘉陵江、乌江沿线县级以上城市超过保证水位将启动特别重大（I级、红色）预警”的有关规定，发布了江河洪水I级红色预警，每两小时向沿江各区防指及市级有关部门发布水情信息，先后发送防汛短信1万余条次。永川、江津等区利用预警信息发布平台开展了不间断的灾害监测；区应急办会同水利、气象等有关部门，依据洪水灾害的重点防御分布图，开展了实时的洪水灾害协同研判，并通过预警信息发布平台12类预警发布渠道向6000余名防灾应急处置人员及时发布监测预警信息和应急处置指令20余次、农村大喇叭广播7次，及时帮助受洪峰威胁最大的群众撤离。预警信息发布平台的成功应用，使洪灾风险研判更准、预警信息发布范围更广、社会参与程度更高、防灾减灾的效益更加显著。海事部门通过高频电话、手机短信将预警信息传递至航运单位、船舶、港口码头、临水货场，并通过海事监控中心GPS视频监控平台监视各重要阶段的水面情况。三是落实定点值守制度。加强水域管理，交通、市政、环保、海事等部门在重点水域实行驻点值守，确保涨水和退水过程船舶、江岸设施和水质安全。加强了对桥梁的巡逻和监测，在沿江24座重点桥梁分别设置观察哨，及时发现险情。全面强化24小时应急值守工作，及时汇总交流信息。

　　（四）有效响应，及时展开抢险救援工作。

　　一是启动应急响应。7月23日14时43分，启动了防汛Ⅱ级应急响应，全市各级各有关部门按照新修订下发的防汛抗旱应急预案要求，迅速作出反应，及时调度民兵预备役2.06万人、车辆293台、冲锋舟42艘、挖掘机42台投入抢险救援。卫生、公安、市政、民政、交通、港航等部门也按职责分工，全力以赴应对洪峰过境。：是迅速转移涉险群众。江津区城区近90%的街道被淹没，但所有涉险群众都安全转移，仅白沙镇一地就转移2.5万人。渝中区菜园坝竹木市场、皮革市场等地及时转移了群众4万余人、物资22782吨。巴南主城区、花溪、李家沱等7个沿江镇街转移了群众7万余人。三是实施航道管制。海事部门要求所有长江营运船只一律停止营运，沿线所有建设工程施工一律停工。洪峰过境期间，实行水上交通管制，除应急抢险之外的一切船舶禁止航行和各种作业。四是全力以赴搜救遇险人员。由于洪水来势猛，城乡结合部少量群众被围困，各级综合应急救援队伍和机关干部、公安干警、消防官兵、民兵预备役人员，全力解救遇险人员1800余名。24日4时，永川区“海牛九号”走锚漂移，3名船员落水，市政府及时派出6只搜救艇，在落水水域“无盲点、全覆盖”搜救，将落水人员全部救出。五是及时处置险情。市政府组建专门班子对沿江出险船舶和大型设施进行紧急处理，23日9时，九龙坡建设码头100吨油罐受洪水冲击，固定设施断裂，仅靠4根缆绳拉住，控制不住将会出现罐体破裂溢油污染江面甚至脱缆顺江漂移撞击下游跨江大桥，后果不堪设想，副市长陈和平、市政府副秘书长艾扬、应急办主任张邦平等领导立即赶赴现场，指挥调度有关单位和救援力量紧急处置，把漂浮油罐牢牢固定在码头，防止了重大险情发生。同时对桥梁实施交通管制，防止因桥梁受损造成通行车辆和人员涉险，确保了人员安全。六是积极引导舆论。与新闻媒体不断沟通衔接，及叫召开了新闻发布会，按照“及时、公开、透明”的原则不问断发布洪峰过境及各类险情处置的消息，为防汛抗洪工作营造了良好的舆论氛剧。

　　（五）妥善安置，快速恢复正常秩序。

　　市政府紧急调拨抢险救援资金500万元以及大量生活必需物资，开放应急避难场所、搭建救灾帐篷、腾出学校教室，安置紧急疏散的群众。及时发放夏被、衣物、面包、牛奶、矿泉水等救灾物资，组织医疗救护队现场巡逻，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有住处、有干净水喝、有病能得到及时医治。洪水消退后，立即组织力量进行清淤，出动27l8人，对街道、村庄淤泥，水上漂浮的杂物，江岸残留的垃圾及时进行打捞、清理。全面开展消、杀、灭等防疫防病工作，确保了大灾之后无大疫。组织应急抢险专业队伍和广大干部群众全力抢修输变电设施、供水供气管网、交通便道、市政设施、码头水毁设施设备等，确保受灾地区正常供水、供电、供气。及时开展淹没房屋险情和沿岸稳定性鉴定，严密防范房屋倒塌和地质灾害。对低洼地段的倒房、危房以及影响河道泄洪的违章建筑进行拆除。指导受灾群众开展受灾农作物抢收与改种、补种工作。对受灾个体工商户、工矿企业给予适当税费减免，帮助其尽快恢复生产经营。

　　二、重庆市处置过境洪峰灾害的主要经验

　　“7·24”长江过境洪峰虽然是30年以来最大的一次洪峰，但由于我们充分吸取了2011年“9·20”嘉陵江洪峰以及多年来处置过境洪峰的经验教训，在抗洪抢险过程中，坚持了依靠科学、依法管理，由被动抗灾向主动防灾转变，使得整个处置工作从容不乱、忙而有序、有险无虞。概括起来，主要有以下几个方面的处置经验。

　　（一）领导亲临一线、靠前指挥是抗洪抢险取得胜利的重要保证。

　　7月22日晚，长江洪峰来临前夕，市委、市政府召开紧急会议，对洪峰过境处置、抗洪救灾事宜进行紧急动员部署，各级迅速落实张德江书记、黄奇帆市长等领导同志的重要批示及市委市政府紧急会议精神，及时启动应急预案，明确各级各类职责。7月23日，市政府副市长、副秘书长分别带领工作组，沿江察看，深入了解两江四岸沿线的重点医域、重点地段、重点单位、重点居民区防汛工作情况，现场指导应对处置工作，并到居民家中动员和帮助搬迁避让。渝中区区委书记刘强（现任重庆市政府副市长），把指挥部设在长滨路洪灾现场，组织区应急救援支队和机关干部，帮助菜园坝竹木、皮革市场抗洪抢险。各沿江区（县）政府领导和有关部门积极行动，分片负责，主动担任抢险救援指挥长，组织带领广大干部群众投身抗灾救灾工作。

　　（二）扎实有效的防范准备是抗洪抢险取得胜利的坚实基础。

　　首先，重庆市以抓机构、抓预防、抓先期处置为突破口，积极构建基层“大应急”工作体系，建立了完备的应急组织架构，基层专兼职工作人员达4300余人，应急信息员3万余人。其次，2012年全年落实了装备采购经费达4.3亿元，重点加强了水上救援船舶、排水设备等防汛装备的配备，选齐配强了防汛抢险及水上专业救援人员，救援能力得到有效提升。第三，重庆全市推广永川区的成功经验，全面加强集预测监测、研判会商、预警发布、联动响应、灾情迷报功能于一体的预警信息发布体系建设，基本实现了预警信息发布全覆盖、无盲区、无死角。此次洪峰过境的信息，通过各级预酱信息发布平台，提前使威胁区、影响区的群众知晓，从而提前搬迁避让，减少了损失。第四，提早整改存在问题。2012年，完成各类水利投资206亿元，同比增长35%，4l0座重点、185座一般小二型病险水库整治销号，金佛山等9座大中型水库开工建设，有效提升了拦蓄洪能力；针对2012年“9·20”洪灾中磁器口“占镇船家”餐饮船、嘉陵江“刷渔船”等3艘船舶断缆漂移影响桥梁安全的险情，新增高水位地牛锚固江面船舶，在洪峰过境期间，组织交巡警对桥梁实施交通管制，防止次生灾害发生。

（三）完备的应急预案体系是抗洪抢险取得胜利的前提条件。

　　2012年以来，市政府应急办会同有关单位着力加强预案体系建设，并在汛前针对性地修订防汛应急预案，首次对大江大河过境洪峰预警及预警响应和应急响应内容进行了科学界定，并指导有关部门制定了包括大型漂浮物拦截、桥梁防撞等的应急处置方案，使抢险救援措施具有较强的针对性与操作性。在“7·24”长江30年一遇过境洪峰处置中，各级各有关部门按照预案要求，分级分部门负责，有条不紊地实施先期处置、应急响应和善后工作，最大限度地避免和减轻了灾害损失，较快恢复了灾区的生产生活秩序。

　　（四）摸清把准洪峰的主要规律是抗洪抢险取得胜利的关键要素。

　　针对“7·24”过境洪峰前期预报，市政府多次组织有关部门分析会商，对这次洪峰达成了规律性的认识，针对本次洪峰特点，做好做实相应准备工作。一是预警期长，预防为先。各有关部门牢牢把握“预防与处置并重”这条主线，强化“预则立、不预则废”的思想，充分做好“抗大洪、抢大险”的准备。强化监测预警工作，在洪峰来临前24小时做好了应对准备。二是影响面广，部署要细。针对洪涝灾害涉及面大、覆盖面广的特点，重庆市从预警发布、预警响应、全流域婚调人员物资撤离、应急救援、受灾群众安置、恢复重建等各方面、各环节做了细致的部署，做到工作不留死角。三是洪峰迅猛，设施要强。充分考虑到部分地区防洪设施不足、船舶系泊设施不够不强等情况，开展临灾大排查，对沿江的船舶与设施进行全面加固。四是毁损力大，避让为主。根据气象与水文部门的预测预报，对于可能涉险群众，实行全面转移，特别是组织好老弱病残、孤寡老人的避险转移，做到不留下一人，7月21日-24日间共转移疏散群众2185万人，保障了群众生命的绝对安全。

　　（五）科学的预警预报体系是做好防洪救灾工作的必要条件。

　　规范现代化灾害预警信息发布管理，增强预管信息覆盖能力，特别是加强临江地区灾害预警信息通达能力建设至关重要。预警信息发布后，涉灾区县通过电话、短信、村村通广播和锣鼓哨子等各种方式将预警信息传送到可能受灾的每个群众。气象部门利用卫星云图、雷达技术和自动雨量站，对长江及支流上游地区实时监测，水文部门利用水文自动测报系统和水情信息采集系统及时采集水情信息，加大预报密度，提高预报精度，最终水位预测与实际仅相差9厘米，为各地科学决策、主动防洪救灾赢得了宝贵时间。

　　（六）高效的协调联动机制是抗洪抢险取得胜利的重要环节。

　　按照“统一领导、分级指挥”的原则，建立以各级政府应急办为总协调，以防汛抗旱办公室为主体，各级综合应急救援队伍，海事、交通、民政、农业及沿江各区等部门和单位参与的联动机制，增强_r抗洪抢险的快速反应能力、协同作战能力和紧急救援能力。市政府应急办负责统筹行政指挥，市政府防汛抗旱办公室负责统筹应对，各区县在全市统一部署的基础上对本辖区沿江区域处置工作包干负责，沿江乡镇按要求参与处置工作。在“7·24”长江洪峰过境抢险救援工作中，市政府应急办会同市防汛抗旱办、市民政局等有关部门及时赶赴处置现场，指导疏散避险、救助安置、灾后重建，并及时收集整理有关情况向市政府领导报告。同时，根据受灾区县的请求与实际情况，积极协调市综合应急救援队伍、市级救灾储备库以及各有关部门给予帮助与支持，有效整合了应急救灾资源，提高了救援时效，有力支持了灾区的抗灾救灾工作。沿江各区将防汛责任落实到每个单位、每个人，使得措施更加得力。

　　（七）全流域科学处置是抗洪抢险取得胜利的有效措施。

　　在处置过程中，领导靠前调查，提出宏观意见；部门综合意见，细化处置对策；专家科学分析评估，提供决策辅助支持。国家相关部委和市区各级领导亲赴灾害一线，充分听取专家意见，科学决策部署应对处置工作。各沿江区充分落实抗洪救灾主体责任，领导班子坚守一线，机关干部全员出动，确保各项工作措施落实到村（社区）、落实到户、落实到人。面对洪灾袭击，市综合应急救援总队共派出两万余人（次）携冲锋舟、帐篷等各类抢险物资紧急支援，充分发挥了主力军和突击队的作用。各部门精诚协作、多管齐下、多措并举、各司其职，强化专业队伍的攻坚突击作用，整个处置过程化整为零、有序高效。此外，重庆市从河道管理的协作性人手，监管更加到位。在“7·24”长江洪峰处置中，针别区县没有河道管理权限的问题，采取协作、联动等方式，强化沿江区县对河道的协管，畅通与市级主管部门沟通渠道，对其安全度汛和自身防洪安全实行有力、有效的监控。

　　（八）坚实的应急保障体系，是做好防洪救灾工作的有力支撑。

　　多年来，重庆市构建了一体化的应急保障体系。一是建立社会参与、集中统筹的物资保障体系。生产企业适当增加各类救灾物资的生产能力储备，商业企业适量增加装备设备、生活必需品的储备，做到各类资源分布心中有数。积极推动各级各部门各单位建立完善装备、物资统一的储存调配机制，实现全市应急救援“一盘棋”。二是建立平战结合、重点投入的队伍保障体系。按照“平战结合”的原则，在强化日常队伍、装备建设的同时，加强了应急与民防设施的整合力度，做到平时应急、战时应战，配备了性能优良的气垫船、战备钢桥等各类应急救援大型装备，建成了国家（重庆）陆地搜寻与救护基地，实现社会效益的最大化。三是建立针对性强、有的放矢的基础设施投入体系。重庆市加大了重点区域、重点地段的基础设施投入力度，逐年增长的基础设施投入体系逐步建立。针对2011年嘉陵江洪峰暴露出的问题，2012年以来，市政府投资500万元加强了高水位系泊设施及重点区域的防洪设施建设。本次洪峰过境预警信息发布后，各有关部门积极响应，及时调集了充足的应急物资，市民政局提前调拨救灾物资抵达可能受灾的区域。11个沿江区和市级有关部门共组织工作组156个，紧急调拨冲锋舟、橡皮艇、帐篷、照明灯具等防汛抢险救灾物资，提前对受洪水威胁的群众及财产都进行了安全转移。

三、进一步做好过境洪峰应对工作的思考

　　总体来看，这次洪峰过境的处置应对工作是成功的，但在处置过程中也暴露出应急预案编制、预警信息发布与响应、应急救援能力、隐患排查、城镇防洪能力、群众抗灾意识等方面有一定差距，发现了一些新的问题。在今后的工作中，我们在思想观念t，要从被动救灾向主动防御准备转变；在应急预案上，要从单项责任预案向多风险操作性预案转变；在应急机制上，要从区县独立应急向全流域灾害管理转变；在救援力量上，要从以政府为主，向全社会共同应对转变。具体说来，要重点抓好以下几个方面的工作。

　　（一）在预案优化，隐患排查上下功夫。

　　当前的应急预案还存在“重责任、轻措施”，“重面上统筹、轻专业处置”的情况，对风险隐患分析不够，相应的应急处置措施不规范。今年我们将启动应对洪峰全流域应急预案的编制，在全面开展风险隐患评估的基础上，组织相关部门和区县牵头分门别类制定两江流域抗洪抢险应急预案以及重点风险隐患处置、人员疏散撤离等分预案，明确各阶段的责任、措施，真正把预案做实、做细。开展对流域安全隐患的监管与排查，对影响河道泄洪的违章建筑物予以拆除。加强船舶管理，对主城江段岸线功能进行明确，合理没置船舶应急避险停靠站点，消除管理的真空与安全隐患。

　　（二）在监测预警的精确性、时效性，覆盖面上下功夫。

　　适当增加水文、气象监测站点，加快推进预警信息发布平台建设，准确了解上游洪水汇集情况，将动态变化的洪峰情况摸清、吃透，进一步提高监测预警的时效性和准确性。洪峰过境期间长江航道各相关管理部门加强对重要城镇、重点防范区域的监测，适当增加实利数据，并互通信息，将预警、预报信息及时通报有关部门。高度重视预警信息通达能力建设，尤其是城乡结合部、流动人口等预警发布真空地段。加强预警信息发布的统一管理和通俗化，向社会发布的预警信息要有权威性、通俗易懂，让群众能看明白，引导提示群众在预警期间能做什么和不能做什么，提高群众自觉防灾、避灾的主观能动性。

　　（三）在水上救援体系的装备建设、社会动员机制上下功夫。

　　完善全市统一的应急资源调度机制，探索社会力量参与应急救援的补偿机制。同时不断加强水上应急救援专业队伍建设，加大全市水上应急站点建设，配备一定数量大型水上顶推、救援设施设备。

　　（四）在城镇防洪设施建设、统筹规划上下功夫。

　　加强城镇自身防洪能力建设，在城市规划建设上强化防洪排水功能，对不能有效应对洪水的重要城市设施、暴雨积涝点等及时进行整治；利用上调保险费用等市场手段，引导沿江可能受灾的建筑物的规划建设。另外统筹规划建设防洪设施，按照“统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则，加大沿江区县、镇街堤防护岸工程统筹规划建设力度，提高防洪标准。特别是加强沿江电力设施和重要建筑物的“防洪墙”建设。

　　作者简介：

　　重庆市政府应急管理办公室

　　本文转载自《中国应急管理》